La perdita di efficacia del permesso di costruire per mancato inizio o ultimazione dei lavori nei termini di legge

La Pubblica Amministrazione deve dichiarare la decadenza del titolo edilizio con un provvedimento espresso: Consiglio di Stato, sez. IV, 16/03/2023 n. 2757

L’ottenimento da parte della Pubblica Amministrazione del permesso di costruire costituisce il presupposto essenziale per la realizzazione di un progetto immobiliare, ma se i lavori non sono iniziati o ultimati nei termini prescritti dalla legge quali sono le conseguenze per il privato? É sempre necessario che la Pubblica Amministrazione dichiari la decadenza del titolo edilizio?

1.Inquadramento normativo
1.1. Brevi cenni sul permesso di costruire
1.2. I termini per l’esecuzione dell’intervento autorizzato
1.3. Le conseguenze dell’inutile decorso dei termini di efficacia del titolo edilizio
2. La decadenza del titolo edilizio
2.1 Operatività della decadenza: la decadenza opera in automatico
2.2 Le garanzie di conoscenza da parte del privato dell’intervento decadenza del titolo edilizio
2.3 La forma del provvedimento ricognitivo della decadenza del titolo edilizio: casi applicativi concreti
3. La sentenza del Consiglio di Stato n. 2757 in data 16/3/2023: il principio di diritto

L’attuale contesto normativo in materia edilizia impone al privato, che intenda realizzare un intervento immobiliare, di rispettare serrati termini per l’avvio e conclusione dei lavori, pena la perdita di efficacia del titolo edilizio e le derivanti conseguenze pratiche.
Per questo motivo la validità del permesso di costruire rappresenta un tema cruciale in materia edilizia.
In questo articolo esamineremo le disposizioni normative relative alla decadenza del permesso di costruire, con un focus specifico sulla recente sentenza del Consiglio di Stato n. 2757 del 16/3/2023, che ha ribadito la necessità per la Pubblica Amministrazione di pronunciarsi sempre con un provvedimento espresso in caso di intervenuta decadenza del titolo edilizio, delineando altresì i requisiti che tale provvedimento deve avere.

1.Inquadramento normativo

1.1. Brevi cenni sul permesso di costruire

Il permesso di costruire, disciplinato all’art. 11 e ss. del Testo Unico dell’Edilizia DPR. 380/2001, risponde all’esigenza del privato di realizzare un’opera per la quale non vi è libertà di costruzione, ma è richiesta una valutazione dell’ente pubblico circa la conformità dell’intervento richiesto agli strumenti urbanistici della zona, ai regolamenti edilizi e alla disciplina urbanistico-edilizia generale.
Esso costituisce, quindi, il provvedimento formale della pubblica amministrazione di carattere vincolato con cui la stessa autorizza il privato ad effettuare un intervento edilizio avente ad oggetto, a titolo esemplificativo, la costruzione di un immobile sulla proprietà individuale.

1.2. I termini per l’esecuzione dell’intervento autorizzato

Il permesso di costruire è un provvedimento amministrativo con efficacia limitata nel tempo in quanto, ai sensi dell’art. 15, 1°comma del D.P.R. 380/2001,esso deve indicare sia il termine per l’inizio delle opere, sia quello entro il quale i lavori devono essere ultimati. 
Detti termini sono precisati al successivo 2° comma e consistono in un anno dal rilascio del permesso di costruire per l’inizio dei lavori – termine che ricorre dalla comunicazione effettiva del provvedimento amministrativo al privato – e 3 anni per la fine dei lavori con presentazione al Comune della comunicazione di fine lavori e agibilità.

1.3. Le conseguenze dell’inutile decorso dei termini di efficacia del titolo edilizio

La decorrenza di termini indicati all’art. 15, comma 2, del DPR 380/2001, senza che l’opera venga iniziata ovvero completata, comporta la decadenza di diritto del permesso di costruire per la parte non eseguita, salvo che intervenga la proroga del termine di ultimazione dei lavori, che deve essere accordata, su richiesta del privato dalla pubblica amministrazione, con provvedimento motivato in cui si accerta la sopravvenienza di fatti estranei alla volontà del titolare del permesso di costruire che giustificano la mancata possibilità di completare le opere nei termini di legge.
La decadenza, quindi, è l’effetto giuridico che la legge collega al mancato rispetto dei termini di realizzazione dell’intervento edilizio da parte del privato e consiste nel venir meno del titolo autorizzativo dei lavori.
Intervenuta la decadenza, il privato non può far altro che avviare un nuovo procedimento amministrativo per il rilascio di un nuovo titolo edilizio in quanto in assenza di titolo edilizio non è possibile portare a termine un’opera edilizia.

2. La decadenza del titolo edilizio

2.1 Operatività della decadenza: la decadenza opera in automatico

Come si diceva, la decadenza del permesso di costruire è l’effetto automatico che si produce ex art. 15 DPR 380/2001 di diritto a causa dell’inosservanza da parte del privato del termine annuale, ovvero triennale in caso di lavori iniziati entro l’anno dal rilascio del titolo edilizio, per l’esecuzione delle opere.
Pertanto, di per sé, per è necessario un provvedimento amministrativo affinché la decadenza sia effettiva e venga meno l’autorizzazione per realizzare l’intervento edilizio.

2.2. Le garanzie di conoscenza da parte del privato dell’intervento decadenza del titolo edilizio

Anche se, come più volta ribadito, la decadenza, opera di diritto a prescindere dall’adozione o meno di un provvedimento espresso da parte della PA, la giurisprudenza si è nel tempo orientata nel ritenere che, in ogni caso, e seppur con meri effetti ricognitivi, sia comunque necessario recepire l’intervenuta decadenza del titolo edilizio in un provvedimento espresso per garantire certezza del diritto, trasparenza e concreta partecipazione del privato al procedimento amministrativo ai sensi degli artt. 1 e 2 L. 241/1990..

2.3 La forma del provvedimento ricognitivo della decadenza del titolo edilizio: casi applicativi concreti

Il provvedimento amministrativo ricognitivo della decadenza intervenuta a seguito del decorso dei termini di cui all’art. 15 DPR 380/2001 può assumere le forme più disparate non essendo stato tipicizzato alcun provvedimento di decadenza da parte del Legislatore.
Ad esempio, qualora il privato presenti una istanza di la proroga del permesso di costruire tardiva, ovvero dopo il decorso dei tre anni per l’ultimazione dell’intervento edilizio, il provvedimento di decadenza del titolo edilizio avrà la forma del diniego di proroga del permesso di costruire.
Ancora, il provvedimento amministrativo potrebbe seguire un’ispezione il loco da parte dell’ente locale a seguito di segnalazione da parte di un vicino, che per ragioni di vicinato potrebbe avere un interesse contrario all’altrui iniziativa edificatoria.

3. La sentenza del Consiglio di Stato n. 2757 in data 16/3/2023: il principio di diritto

Ebbene, i temi trattati nel presente articolo sono ben articolati nella sentenza del Consiglio di Stato n. 2757/2023, di cui si riporta la massima in chiusura, che ha consolidato l’orientamento per cui la decadenza del titolo edilizio deve essere sempre recepita in un provvedimento espresso.
Di seguito si riporta la massima estrapolata dalla sentenza del Consiglio di Stato, Sez. IV, 16/3/2023 n. 2757 avente ad oggetto il seguente principio di diritto:
“In ordine ai caratteri del provvedimento di decadenza del permesso di costruire ex art. 15 d.P.R. n. 380/2001 va rilevato che: a) in conformità coi principi generali di trasparenza e certezza giuridica ex artt. 1 e 2, l. n. 241 del 1990, è sempre richiesto che l’Amministrazione si pronunci con provvedimenti espressi, sia pure con valenza ricognitiva di effetti discendenti direttamente dalla legge, sicché risulta necessaria l’adozione di un formale provvedimento in relazione all’esercizio del potere attribuito dall’art. 15 t.u.ed.; b) alla luce del tenore testuale delle norme sancite dall’art. 15, commi 2 e 2-bis, del t.u.ed., non può dirsi irrilevante la tardività della istanza di proroga, essendo necessario che essa venga richiesta prima della decorrenza del termine ultimo per la fine dei lavori; c) invero, risponde ad un principio generale dell’ordinamento, la regola secondo cui la proroga del termine per il compimento di una certa attività deve essere richiesta prima della scadenza del termine medesimo, per esigenze di chiarezza, di trasparenza e di pubblicità, a garanzia delle parti e, più in generale, dei terzi; la presentazione della richiesta di proroga è infatti funzionale ad evidenziare la sussistenza e la perduranza dell’interesse del privato alla realizzazione dell’intervento programmato, sia nei rapporti con l’Amministrazione che aveva rilasciato il titolo, sia rispetto ai terzi che, per ragioni di vicinitas, potrebbero avere un qualche interesse ad opporsi all’altrui iniziativa edificatoria.”

Avv. Maria Chiara Noceti